Take a fresh look at your lifestyle.

PANWAS KABUPATEN/KOTA VIS A VIS BAWASLU KABUPATEN/KOTA

Oleh: Ahmad Iskandar Zulkarnain

(Buruh Demokrasi)

+100%-

Belakangan terakhir ini, kita disuguhi padatnya dirkursus di bidang kepemiluan, yang paling santer adanya pemikiran tentang apakah Bawaslu Kabupaten/kota memiliki wewenang untuk mengawasi pelaksanaan pemilihan Bupati/Walikota Tahun 2020. Pikiran ini dilatarbelakangi fakta bahwa lembaga pengawas pemilihan dalam Undang-undang Nomor 1 Tahun 2015 sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 (baca: UU Pilkada) merupakan sebuah lembaga yang bernama Panitia Pengawas Kabupaten/Kota (baca: Panwas Kab/Kota). Sementara secara faktual pula, lembaga Panwas Kabupaten/Kota yang dimaksud dalam UU Pilkada tersebut sudah tidak ada lagi, telah berubah bentuk yang semula bersifat Ad-hoc atau sementara yang berbentuk Panitia, sekarang ini telah bertransformasi menjadi lembaga yang bersifat permanen atau tetap, yang bentuknya menjadi suatu Badan, hal ini sebagai akibat yang timbul dari berlakunya Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 (baca: UU Pemilu). Sehingga, bagi sebagian orang menganggap lembaga Bawaslu Kabupaten/Kota yang eksis hari ini tidak dapat berfungsi sebagai lembaga pengawas pemilihan Bupati/Walikota Tahun 2020. Sebabnya ialah, Bawaslu Kabupaten/Kota merupakan suatu badan yang dibentuk melalui UU Pemilu, bukan UU Pilkada, sehingga secara fungsional, tidak dapat difungsikan untuk melakukan fungsi-fungsi kelembagaan pengawas pemilihan Bupati/Walikota 2020. Untuk menjawab tuduhan ini, penulis akan memulainya dengan membahas soal dualisme rezim hukum Pemilu dan Pilkada.

Dikotomi Rezim Pemilu dan Pilkada

Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 97/PUU-XI/2013, membagi Pemilihan Umum dan Pemilihan Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, Walikota) sebagai 2 (dua) rezim hukum yang berbeda satu dengan lainnya. Pendikotomian rezim hukum Pemilu dan Pilkada dalam Putusan aquo, dilatarbelakangi pembedaan kedudukan Pasal 22E ayat (2) dan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, yang selanjutnya dikehendaki oleh MK untuk tidak lagi berwenang menyelesaikan sengketa hasil pemilihan kepala daerah, dan hanya berwenang mengadili sengketa hasil Pemilihan Umum (Presiden, DPR, DPD, DPRD). Dikotomi rezim hukum ini kemudian yang mempertegas bahwa kedudukan yuridis Pemilu dan Pilkada tidak dapat atau setidaknya untuk waktu yang cukup lama belum dapat di kodifikasi (disatukan) oleh karena secara konstitusional kedua rezim tersebut memiliki kedudukan yang berbeda dalam konstitusi. Oleh sebab itu, dalam paradigma konstitusionalisme hakim MK, Pemilu haruslah berdiri sendiri dan tidak dapat digabung pelaksanaannya dengan penyelenggaraan Pilkada. Walaupun dalam praktik berhukumnya, organ penyelenggara Pemilu juga organ penyelenggara Pilkada. Sebagai contoh, KPU Provinsi dan Bawaslu Provinsi yang dibentuk oleh KPU RI dan Bawaslu RI, selain mengurusi penyelenggaraan Pilkada dalam Pasal 28 UU No.8 Tahun 2016 sebagai perubahan kedua UU No.1 tahun 2015, juga mengurusi penyelenggaraan Pemilu sebagaimana tertuang dalam Pasal 97 jo. Pasal 98 UU No.7 Tahun 2017. Dengan demikian, dalam aspek pragmatis, dualisme rezim hukum tersebut sesungguhnya tidak secara total dimaksudkan bagi otoritas organik penyelenggara Pemilu (pilkada), melainkan pada sistem penyelenggaraannya (Pemilu untuk eksekutif nasional dan legislatif nasional serta legislatif daerah, sedangkan Pilkada untuk eksekutif di daerah). Ini juga dapat dijadikan sebagai motif hakim MK yang mendorong terbentuknya badan peradilan khusus yang akan mengadili perkara hasil pemilihan (kepala daerah) dan telah ternomatifkan dalam Pasal 157 ayat (1) UU No.8 Tahun 2015. Pikiran bahwa dualisme rezim tidak berakibat pada otoritas lembaga pengawas dapat dilacak dan dikonfirmasi dengan UU No.15 tahun 2011 (sebelum dikodifikasi ke UU No.7 Tahun 2017) yang menjadikan rumah besar bagi organ-organ penyelenggara Pemilu sekaligus juga organ penyelenggara Pemilihan Kepala Daerah.

Pertanyaan kritisnya kemudian ialah, apakah Bawaslu Kabupaten/Kota ataukah Panwas Kabupaten/Kota sebagai lembaga pengawas pemilu/Pilkada yang berwenang melakukan fungsi-fungsi pengawasan Pemilihan Kepala Daerah? Untuk menjawab ini, penulis mengajukan 2 (dua) hal yakni: Bagaimana desain kelembagaan organ penyelenggara Pemilu (Pilkada) sekarang ini, dan dari kedua sifat lembaga tersebut (Panitia dan Badan) manakah yang memiliki otoritas mengawasi penyelenggaraan Pilkada 2020.

Desain Kelembagaan
Membicarakan desain kelembagaan organ penyelenggara Pemilu dan juga Pilkada, haruslah menganalisis sejarah terbentuknya beserta perubahan UU No.15 Tahun 2011, setidaknya dalam beberapa tahun terakhir. Kenapa, alasannya ialah UU No.15 Tahun 2011 merupakan Undang-undang yang lahir dari rahim UU No.22 Tahun 2007 yang menjadi peletak dasar undang-undang yang khusus mengatur organ penyelenggara Pemilu dan juga Pilkada (lex specialis), sehingga penting untuk membaca kehendak atau motif pembentuk UU baik terhadap norma yang diberlakukan saat ini (ius constititum) maupun kehendak norma dimasa mendatang (ius constituendum).

UU No.22 tahun 2007 merupakan UU yang lahir sebelum Putusan MK No.97/PUU-XI/2013 berlaku, UU aquo menyatukan atau mengkodifikasi 3 (tiga) UU sekaligus dalam satu kitab Undang-undang. Ketiga UU yang dikodifikasi tersebut ialah UU No.12 Tahun 2003 jo. UU No. 23 tahun 2003 jo. UU No.32 Tahun 2004. Selain menyatukan 3 (tiga) jenis UU, UU No.22 Tahun 2007 juga menyatukan 2 (dua) sistem yakni Pemilu dan Pilkada, UU No.12 Tahun 2003 jo. UU No.23 Tahun 2003 merupakan UU berkaitan dengan Pemilu, sedangkan UU No.32 Tahun 2004 merupakan UU tentang Pemerintahan Daerah yang juga bidang Pilkada.

Terkait desain kelembagaan organ pengawas Pemilu (Pilkada), dalam UU No.22 Tahun 2007 lembaga Pengawas Pemilu secara hierarkis meliputi: Bawaslu, Panwaslu Provinsi, Panwaslu Kabupaten/Kota, Panwaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu Lapangan, dan Pengawas Pemilu Luar Negeri. Secara sifat-bentuk kelembagaannya, Bawaslu bersifat tetap atau permanen sedangkan selebihnya bersifat ad-hoc atau sementara. Perbedaan mendasar terkait desain kelembagaan pengawas Pemilu (Pilkada) dari perubahan UU No.22 Tahun 2007 melalui UU No.15 tahun 2011 ialah Panwaslu Provinsi yang semula bersifat ad-hoc menjadi tetap dan berubah nama menjadi Bawaslu Provinsi. Namun, secara hierarkis, perubahan organ penyelenggara pengawas Pemilu (Pilkada) tidak berubah, baik pada aspek struktur maupun otoritas pengawasan di masing-masing level pengawasannya. Perubahan hierarkis organ penyelenggara Pemilu (Pilkada) barulah berubah secara struktural ketika UU No.15 tahun 2011 dikodifikasi kedalam UU No.7 Tahun 2017, yang menambah organ pengawas baru dalam struktur kelembagaan pengawas Pemilu (Pilkada) yakni Pengawas Tempat Pemungutan Suara (Pengawas TPS). Dan dengan merubah sifat bentuk lembaga pengawas Pemilu (Pilkada) di level kabupaten/kota yang semula bersifat ad-hoc (Panitia) menjadi tetap (Badan). Dengan demikian, sejak UU No.22 Tahun 2007 jo. UU No.15 tahun 2011 dan hingga berlakunya UU No.7 Tahun 2017, organ pengawas Pemilu (Pilkada) tidak pernah di de-strukturisasi atau dipersilihgantikan keberadaannya dengan lembaga lain.

 

Eksistensi Panitia atau Badan

Permanennya Bawaslu Kabupaten/Kota ditandai dengan berlakunya UU No.7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum. Dalam UU aquo, yang juga merupakan produk kodifikasi 3 (tiga) Undang-undang yakni: UU No.42 Tahun 2008 jo. UU No.15 Tahun 2011 jo. UU No.8 tahun 2012, tidak lagi menyatukan 2 (dua) rezim hukum Pemilu dan Pilkada sebagaimana yang terjadi di UU No.22 Tahun 2007, hal ini diakibatkan oleh waktu berlakunya Putusan MK aquo yang lahir di tahun 2013 atau sesudah berlakunya UU No.15 Tahun 2011 dan sebelum berlakunya UU No.7 Tahun 2017. Sehingga mengakibatkan rezim hukum Pemilu dan Pilkada harus dipisah (sistem pelaksanaannya). Hal tersebut dapat diukur dengan lahirnya UU No.10 Tahun 2016 sebagai perubahan kedua UU No.1 Tahun 2015.
Sistem Hukum Pelaksanaan Pemilihan Gubernur, Bupati, Walikota, termuat dalam UU No.1 Tahun 2015 sebagaimana diubah terakhir kali UU No.10 Tahun 2016. Di dalam Pasal 30 UU aquo, penyelenggara pengawasan di level kabupaten/kota adalah Panwas Kabupaten/Kota yang sifat lembaganya bersifat ad-hoc. Akan tetapi, secara faktual, keberadaan Panitia Pengawas Pemilihan tingkat Kabupaten/Kota ini sudah tidak ditemukan eksis. Sebabnya ialah, eksistensi Panwas Kab/Kota sudah berubah sifat menjadi tetap atau permanen, sehingga berkonsekuensi logis terhadap perubahan status yang tadinya berstatus Panitia Pengawas menjadi Badan Pengawas. Perubahan status tersebut diakibatkan adanya norma UU No.7 Tahun 2017 yang menyebutkan dalam Pasal 1 angka 19 bahwa “Badan Pengawas Pemilu Kabupaten/Kota yang selanjutnya disebut Bawaslu Kabupaten/Kota adalah badan untuk mengawasi penyelenggaraan pemilu di wilayah kabupaten/kota”. Frasa ‘mengawasi penyelenggaraan pemilu’ ialah mengawasi tahapan pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden, DPR, DPD, dan DPRD Provinsi, Kabupaten, serta Kota. Maka dari itu, Panwas Kab/Kota dapat dikatakan eksis secara tekstual (UU Pilkada), namun tidak secara faktual, karena telah bertransformasi menjadi Bawaslu kabupaten/Kota. Setidaknya, sampai sekarang ini, Bawaslu kabupaten/Kota merupakan satu-satunya organ penyelenggara Pemilu atau lembaga pengawas Pemilu/Pilkada di level kabupaten/kota yang diakui eksistensinya, baik menurut hukum konkrit Pemilu (UU Pemilu) maupun menurut kenyataannya.

 

Otoritas Pengawasan Pemilu dan Pilkada

Lantas, apakah dengan demikian Bawaslu Kabupaten/Kota bukanlah otoritas yang dapat melakukan fungsi-fungsi pengawasan sebagaimana lembaga pengawas yang dimaksud dalam UU Pilkada? Memang ada benarnya bahwa Bawaslu kabupaten/Kota menurut UU Pemilu bertugas dan berwenang untuk mengawasi Pemilu, bukan Pilkada. Akan tetapi, keadaan ini tidak sepenuhnya benar. Alasannya, secara fungsional, hierarki Bawaslu Kabupaten/Kota tidak di de-strukturisasi dari hierarki organ penyelenggara pengawasan Pemilu (Pilkada), yang sumber pembentukannya telah dikodifikasi (disatukan) dalam UU No.15 Tahun 2011 dan UU No.7 Tahun 2017. Artinya, secara implisit, Bawaslu Kabupaten/Kota di desain tidak hanya untuk mengawasi tahapan Pemilu 2019 tapi juga paska tahapan Pemilu (2020, 2022, 2024, dan seterusnya jika UU aquo masih berlaku). Untuk mendukung dalih ini, penulis ingin melihat konstruksi Pasal 565 ayat (1) UU No.7 tahun 2017 yang berbunyi “Hasil seleksi berdasarkan Undang-undang Nomor 15 tahun 2011 tentang penyelenggara Pemilihan Umum dapat ditetapkan menjadi anggota Bawaslu kabupaten/Kota sepanjang memenuhi persyaratan sebagaimana diatur dalam Undang-undang ini”. Siapa yang dimaksud hasil seleksi berdasarkan UU No.15 tahun 2011? Jawaban yang paling logis adalah sudah pasti Panwas Kabupaten/Kota, sebab sifat keanggotaan Panwas Kabupaten/Kota dibentuk di UU No.15 Tahun 2011. Selanjutnya, apa yang dimaksud dengan frasa ‘dapat ditetapkan menjadi anggota Bawaslu Kabupaten/Kota’, yakni dimaksudkan pada sifat bentuk dan fungsi Panwas kabupaten/kota yang semula hanya ad-hoc dengan masa jabatan setahun lebih, dapat ditetapkan menjadi Bawaslu Kabupaten/Kota yang tetap dengan masa jabatan 5 (lima) tahun sesuai dengan syarat-syarat keanggotaan dalam UU No.7 tahun 2017. Jadi, dapat dikatakan saat UU aquo dibentuk dan diundangkan pada Tahun 2017 silam, pembuat UU aquo telah berkehendak untuk mensifati bentuk kelembagaan Panwas menjadi Bawaslu, bukan dengan mensubtitusi fungsi lembaga pengawas dengan lembaga selain Panwas Kab/Kota. Hal ini dibuktikan dengan 2 (dua) hal: 1) Proses seleksi keanggotaan Bawaslu Kabupaten/Kota, mengkategorisasikan Panwas kabupaten/Kota sebagai peserta dengan jalur existing, yang berbeda dengan peserta non-Panwas. Perbedaan tersebut bukan hanya dari aspek kategoris, tapi juga perlakuan teknis seleksi dimana bagi Panwas Kab/Kota yang dibentuk berdasarkan UU No.15 tahun 2011, hanya akan melakukan serangkaian tes dan evaluasi kinerja, sementara peserta non-Panwas wajib mengikuti tiap rangkaian tahapan seleksi seperti biasa. 2) Pasal 570 huruf b UU No.7 tahun 2017 menyatakan mencabut keseluruhan UU No.15 tahun 2011, sementara saat itu UU No.15 tahun 2011 masih mengatur syarat-syarat keanggotaan Panwas kabupaten/Kota. Jika UU No.15 tahun 2011 telah dinyatakan dicabut dan tidak berlaku lagi, maka ketentuan tentang syarat-syarat pengangkatan, pemberhentian, pergantian, dan kedudukan Panwas kabupaten/Kota menjadi tidak berdasar atau tidak memiliki dasar hukum yang absah. Sebab, syarat-syarat pengangkatan, pemberhentian, penggantian, dan kedudukan Panwas kabupaten/Kota tidak diatur dalam UU Pilkada, dan hanya diatur sendiri dalam UU No.15 Tahun 2011. Dengan demikian, sejatinya motif pembentuk UU yang tidak mengubah struktur penyelenggara pengawasan Pemilu (Pilkada) sebagaimana Pasal 565 UU No.7 tahun 2017, dimaksudkan hanya untuk mensifati bentuk permanen dari Panwas kabupaten/Kota, pembentuk UU tidak berkehendak untuk mengganti (subtitusi) dengan organ lain, melainkan mentransformasi dari bentuk Panitia menjadi Badan, dengan tubuh yang sama (lembaga pengawas Pemilu/Pemilihan untuk level kabupaten/kota).
Pikiran diatas juga dikuatkan oleh adanya fakta bahwa, disaat UU No.7 Tahun 2017 berlaku, disaat bersamaan pula Panwas Kab/Kota (ad-hoc) tengah mengawasi 2 (dua) tahapan yang beririsan dan saling menindih yakni tahapan Pilkada 2018 dan tahapan Pemilu 2019 yang dimulai sejak akhir 2017, 2018, hingga 2019. Secara prinsipil, jika Panwas Kabupaten/Kota saat itu masih bersifat ad-hoc dan dianggap tidak memiliki otoritas sebagai lembaga pengawas/organ penyelenggara Pemilu di level kabupaten/kota sebagaimana tuduhan sebagian orang, mengapa Panwas Kabupaten/Kota saat itu justru dapat mengawasi jalannya tahapan Pemilu, tahapan verifikasi partai politik misalnya. Artinya, sejak awal pembentuk UU Nomor 7 Tahun 2017 tidak mempermasalahkan kedudukan lembaga pengawas ad-hoc dalam Rezim Hukum Pemilu, sebab motif yang dapat dibaca dari pembentuk UU No.7 Tahun 2017 ialah untuk mensifati sifat permanen/tetap Bawaslu terhadap Panwas Kabupaten/Kota. Ditambah lagi, proses pengawasan beberapa tahapan Pemilu (tidak semua tahapan Pemilu diawasi Panwas Kab/Kota), tidak pernah disoal oleh Partai Politik Peserta Pemilu sebagai pihak yang saat itu diverifikasi oleh Panwas Kabupaten/Kota, padahal banyak produk hukum yang dihasilkan oleh Panwas Kabupaten/kota melalui keputusan-keputusan lembaga saat itu. Dengan demikan Bawaslu Kabupaten/Kota yang eksis hari ini ialah Panwas Kabupaten/Kota yang telah dipermanenkan.
Berkenaan dengan itu, maka secara normatif, kewenangan tersebut dilekatkan fungsinya pada lembaga pengawas yang berada di level Kabupaten/Kota, dalam hal ini Panwas kabupaten/Kota atau Bawaslu Kabupaten/Kota. Mengapa penulis menggunakan kata ‘atau’, sebab secara positif, Panwas Kabupaten/Kota merupakan lembaga pengawas atau organ penyelenggara Pemilu/Pilkada yang secara hierarkis memiliki kedudukan yang sama dengan Bawaslu Kabupaten/Kota dalam struktur organ penyelenggara Pemilu/Pilkada. Maka problem legitimasi sebagai basis pemberian otoritas (kewenangan) pembentuk UU yang semula dilekatkan pada lembaga pengawas ad-hoc (Panwas), berlaku mutatis-mutandis dengan lembaga pengawas permanen (Bawaslu), sepanjang pengubahan sifat lembaga tidak berdampak pada pengacakan struktur hierarki dalam tata organ penyelenggara pemilu (Pilkada), sebagaimana penjelasan penulis pada paragrap sebelumnya.

Menurut hemat penulis, persoalan Panwas dan Bawaslu yang disoal sebagian orang tidak lebih dari persoalan diksi atau problem Misnomer dalam nomenklatur Positivisme Hukum yang juga menurut Shidarta (2003) secara parsial mengandung kelemahan-kelemahan holistik khususnya berkaitan dengan implikasi bahasa ilmiah. Sikap sebagian orang yang menyatakan Bawaslu Kab/Kota tidak berwenang mengawasi Pilkada 2020 tidak dapat disalahkan secara penuh, dan tidak dapat juga dibenarkan secara utuh. Kita harus mencari titik temu yang dapat memberikan kita jalan keluar dari ketidakpastian yang terlanjur mengemuka di wilayah publik ini. Apalagi, mengingat tahapan Pilkada 2020 telah berjalan, PKPU No.16 tahun 2019 sebagai Perubahan PKPU No.15 Tahun 2019 telah diundangkan, maka kita semua utamanya penyelenggara Pemilu/Pilkada (KPU, Bawaslu) harus melakukan terobosan yang progresif untuk keluar dari lorong ketidakpastian menuju kepastian hukum Pemilu/Pilkada, yang tidak hanya berorientasi pada kepastian hasil Pilkada, melainkan pula berorientasi pada kepastian proses tahapan Pilkada. Karena mendiamkan atau membiarkan tahapan Pilkada 2020 berjalan tanpa proses pengawasan, juga tidak dapat dibenarkan, dan akan mendatangkan ketidakpastian proses, bahkan tidak mendatangkan kemanfaatan bagi Negara dan Publik secara luas. Keresahan aparatus pengawas Pemilu/Pilkada di level Kabupaten/kota merupakan sesuatu yang wajar, tapi situasi psikologis semacam itu tidak baik dibiarkan terus menerus menggerogoti lembaga dan malah akan semakin memperburuk keadaan (ketidakpastian proses pengawasan). Bawaslu Kabupaten/Kota punya tanggungjawab mengambil peran dan fungsi-fungsi pengawasan proses/tahapan Pilkada 2020 sebagaimana telah penulis ungkapkan diatas, tentu sambil menunggu terbitnya Putusan MK terhadap judicial review UU No.1 Tahun 2015 sebagaimana telah diubah terakhi dengan UU No.10 Tahun 2016.

“Hukum bukan suatu yang ‘kedap air’ (esoterik)”
Dr. Widodo Dwi Putro.

Komentar FB

Tinggalkan pesanan

Alamat email anda tidak akan disiarkan.

Send this to a friend