Take a fresh look at your lifestyle.

Posisi Hukum Pengawasan Dan Pemantauan Pemilu Dalam Pilkada 2020

Oleh : Hidayatullah. S.H (Ketua Presidium JaDI Sultra)

+100%-

Pendahuluan 

Politik hukum Pemilu dan Pilkada mengalami perubahan terus-menerus seiring dengan perkembangan masyarakat, relevansi dalam praktik ketatanegaraan atau budaya berdemokrasi serta perubahan pemikiran hukum dan politik baik eksekutif, legislatif maupun masyarakat pada umumnya. Melalui pengalaman pemilu presiden dan wakil presiden, pemilu untuk memilih anggota DPR, DPD dan DPRD, serta pemilihan kepala daerah, setidak-tidaknya terdapat lima pihak yang mempengaruhi adanya perubahan politik hukum Pemilu dan Pilkada yang pernah dialami di Indonesia, yakni pertama, DPR dalam hal mengajukan usulan dan membahas revisi undang-undang pemilu/pilkada; kedua, Presiden dalam hal mengajukan usulan revisi Undang-Undang atau mengajukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu); ketiga, Mahkamah Konstitusi, dalam hal menguji UU/Perppu terhadap UUD 1945 dan menyelesaikan sengketa pemilu/pemilukada; keempat, Komisi Pemilihan Umum, melalui Peraturan KPU terkait pelaksanaan teknis dan aturan main dalam pemilu dan pilkada; kelima, Badan Pengawas Pemilu, melalui pengawasan tahapan pelaksanaan dan penegakkan hukum pemilu dan pilkada.

Konstitusionalitas Penyelenggaraan dan Pengaturan Pemilu dan Pilkada

Konstitusionalitas penyelenggaraan dan pengaturan pemilu dan pilkada diatur dalam bab dan pasal yang berbeda, yaitu pemilu diatur dalam dalam Bab VII B Pemilu Pasal 22E ayat (2) UUD 1945, yakni: “Pemilihan umum diselenggarakan untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah”, yang dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali. Sedangkan pilkada diatur dalam Bab VI Pemerintahan Daerah Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 “Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”. Sedangkan Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 dinyatakan: “Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri.” Jadi, konstitusi sudah memisahkan secara jelas antara pemilu dan pilkada. Penyelenggaraan pemilihan umum ditegaskan dalam pasal 22E ayat (2) UUD 1945, sedangkan pengaturan tentang pilkada diletakkan pada bab yang terpisah, yaitu pada Bab VI Pemerintahan Daerah Pasal 18 ayat (4) UUD 1945.

Pilkada Bukan Rezim Pemilu

Diskursus mengenai pilkada apakah merupakan rezim pemerintahan daerah atau rezim pemilihan umum terjawab melalui putusan Mahkamah Konstitusi No. 072-073/PUU-II/2005 tertanggal 22 Maret 2005. Dalam pertimbangan putusan tersebut, MK menyatakan: “Mahkamah berpendapat bahwa pilkada langsung tidak termasuk dalam kategori pemilihan umum sebagaimana dimaksudkan Pasal 22E UUD 1945. Namun demikian, pilkada langsung adalah pemilihan umum secara materiil untuk mengimplementasikan Pasal 18 UUD 1945. Oleh karena itu, dalam penyelenggaraannya dapat berbeda dengan pemilu sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22E UUD 1945, misalnya dalam hal regulator, penyelenggara, dan badan yang menyelesaikan perselisihan hasil pilkada, meskipun harus tetap didasarkan atas asas-asas pemilihan umum yang berlaku.”

Sedangkan Pilpres merupakan bagian dari rezim Pemilu berdasarkan putusan MK No. 14/PUU-XI/2013 tertanggal 23 Januari 2014 antara lain mempertimbangkan: “Apabila diteliti lebih lanjut makna asli yang dikehendaki oleh para perumus perubahan UUD 1945, dapat disimpulkan bahwa penyelenggaraan pilpres adalah dilakukan serentak dengan pemilu anggota lembaga perwakilan.

Hemat penulis, paling tidak terdapat empat prinsip mengenai pemilu dalam Pasal 22E UUD 1945, pertama, pemilu dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali; kedua, pemilu diselenggarakan untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden, serta DPRD; ketiga, peserta pemilu untuk memilih anggota DPR dan DPRD adalah partai politik dan pemilihan umum untuk memilih anggota DPD adalah perseorangan; dan keempat, pemilu diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri.

Posisi Hukum Pengawasan Pemilu Dalam Penyelenggaraan Pemilu

Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 menyatakan bahwa Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Walaupun demikian, UUD 1945 tidak mengharuskan nama lembaga tersebut adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU). Dalam pasal ini komisi dimaksud hanya dirumuskan dengan huruf kecil yaitu “suatu komisi pemilihan umum.” Oleh karena itu, nama Komisi Pemilihan Umum (dengan huruf besar) merupakan nama yang diberi melalui undang-undang, bukan nama yang secara eksplisit diberikan langsung oleh UUD 1945. Tafsir itulah kemudian yang ditindaklanjuti dalam UU Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu yang sekarang telah diganti dengan UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu yang menyatukan lembaga penyelanggara pemilu dan pelaksanaan tiga kegiatan pemilu serentak. Dalam UU ini dimana Komisi Pemilihan Umum (KPU), Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu) maupun Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP), didefenisikan sebagai lembaga penyelenggara pemilu yang merupakan satu kesatuan fungsi pemilu. Dengan demikian, yang dipahami sebagai komisi pemilihan umum sebagaimana terdapat dalam pasal 22E ayat (5) UUD 1945 adalah KPU, Bawaslu dan DKPP sebagai satu kesatuan lembaga penyelenggara pemilu.

Secara khsusus posisi hukum Bawaslu sebagai lembaga pengawasan pemilu yang merupakan bagian dari lembaga penyelenggara pemilu juga diuraikan dalam Putusan MK Nomor 11/PUU-VIII/2010 bertanggal 18 Maret 2010, yang menyatakan: “Bahwa untuk menjamin terselenggaranya pemilihan umum yang luber dan jurdil, Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 menentukan bahwa, “Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri”. Kalimat “suatu komisi pemilihan umum” dalam UUD 1945 tidak merujuk kepada sebuah nama institusi, akan tetapi menunjuk pada fungsi penyelenggaraan pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri. Menurut Mahkamah, fungsi penyelenggaraan pemilihan umum tidak hanya dilaksanakan oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU), akan tetapi termasuk juga lembaga pengawas pemilihan umum dalam hal ini Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu) sebagai satu kesatuan fungsi penyelenggaraan pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Pengertian ini lebih memenuhi ketentuan UUD 1945 yang mengamanatkan adanya penyelenggara pemilihan umum yang bersifat mandiri untuk dapat terlaksananya pemilihan umum yang memenuhi prinsip-prinsip luber dan jurdil. Penyelenggaraan pemilihan umum tanpa pengawasan oleh lembaga independen, akan mengancam prinsip-prinsip luber dan jurdil dalam pelaksanaan Pemilu. Oleh karena itu, menurut Mahkamah, Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu) sebagaimana diatur dalam Bab IV Pasal 70 sampai dengan Pasal 109 UU No. 22 Tahun 2007, harus diartikan sebagai lembaga penyelenggara Pemilu yang bertugas melakukan pengawasan pelaksanaan pemilihan umum, sehingga fungsi penyelenggaraan Pemilu dilakukan oleh unsur penyelenggara, dalam hal ini Komisi Pemilihan Umum (KPU), dan unsur pengawas Pemilu, dalam hal ini Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu). Bahkan, Dewan Kehormatan yang mengawasi perilaku penyelenggara Pemilu pun harus diartikan sebagai lembaga yang merupakan satu kesatuan fungsi penyelenggaraan pemilihan umum. Dengan demikian, jaminan kemandirian penyelenggara pemilu menjadi nyata dan jelas.”

Posisi Hukum Pengawasan Pemilu Dalam Penyelenggaraan Pilkada

Selanjutnya pengaturan penyelenggaraan Pilkada diatur terpisah dengan pengaturan Pemilu. Dimana Pilkada saat ini diatur dengan UU Nomor 10 tahun 2016 juncto UU Nomor 8 tahun 2015 juncto UU Nomor 1 tahun 2015. Terkait posisi hukum pengawasan Pilkada termuat dalam beberapa pasal pada UU Pilkada, sbb :

– Pasal 1 angka 10 dinyatakan: “Badan Pengawas Pemilihan Umum yang selanjutnya disebut Bawaslu adalah lembaga penyelenggara pemilihan umum yang bertugas mengawasi penyelenggaraan pemilihan umum di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam undang-undang yang mengatur mengenai penyelenggara pemilihan umum yang diberikan tugas dan wewenang dalam pengawasan penyelenggaraan Pemilihan berdasarkan ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang ini. ”

– Pasal 1 angka 16 dinyatakan: “Bawaslu Provinsi adalah lembaga penyelenggara pemilihan umum yang bertugas mengawasi penyelenggaraan pemilihan umum di wilayah provinsi sebagaimana dimaksud dalam undang-undang yang mengatur mengenai penyelenggara pemilihan umum yang diberikan tugas dan wewenang dalam pengawasan penyelenggaraan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur berdasarkan ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang ini.”

– Pasal 1 angka 17 dinyatakan: “Panitia Pengawas Pemilihan Kabupaten/Kota yang selanjutnya disebut Panwas Kabupaten/Kota adalah panitia yang dibentuk oleh Bawaslu Provinsi yang bertugas untuk mengawasi penyelenggaraan Pemilihan di wilayah Kabupaten/Kota.”

– Pasal 23 ayat (1) dinyatakan : “Pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemilihan dilaksanakan oleh Bawaslu Provinsi, Panwas Kabupaten/Kota, Panwas Kecamatan, PPL, dan Pengawas TPS.”

– Pasal 23 ayat (3) dinyatakan : “Bawaslu Provinsi, Panwas Kabupaten/Kota, dan Panwas Kecamatan masing-masing beranggotakan 3 (tiga) orang.”

– Pasal 24 dinyatakan : ayat (1) Panwas Kabupaten/Kota dibentuk paling lambat 1 (satu) bulan sebelum tahapan persiapan penyelenggaraan Pemilihan dimulai dan dibubarkan paling lambat 2 (dua) bulan setelah seluruh tahapan penyelenggaraan Pemilihan selesai. Ayat (2) Panwas Kabupaten/Kota dibentuk dan ditetapkan oleh Bawaslu Provinsi. Serta ayat (3) Penetapan anggota Panwas Kabupaten/Kota sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan setelah melalui seleksi oleh Bawaslu Provinsi.

Tetapi ada dua hal yang menarik dalam UU Pilkada pada perubahan pertama yakni UU No. 8/2015 dalam Pasal 22A yang menyatakan “Pengawasan Penyelenggaraan pemilihan menjadi tanggung jawab bersama Bawaslu, Bawaslu Provinsi, dan Panwas Kabupaten/Kota”, dan Pasal 22D menyebutkan “Bawaslu memegang tanggung jawab akhir atas penyelenggaraan pemilihan oleh Bawaslu Provinsi, Panwas Kabupaten/Kota, Panwas Kecamatan, PPL, dan Pengawas TPS.”

Permasalahan Pengawasan Dalam Pilkada 2020

Dari posisi hukum pengawasan diatas terdapat perbedaan nomenklatur, sifat dan fungsi Panitia Pengawas Pemilhan Kabupaten/Kota dalam UU No. 1/2015 perubahan UU No. 8/2015 dan perubahan terakhir No. 10 Tahun 2016 tentang Pemilihan Kepala Daerah (UU Pilkada) serta UU No. 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum (UU Pemilu) yang secara hak dan konstitusional kelembagaan tidak sesuai dengan Badan Pengawas Pemilu Kabupaten/Kota yang bersifat tetap.

Hemat penulis, ketika melihat perbedaan ini ternyata bukan hanya terkait “frasa” tetapi menyangkut nomenklatur, sifat dan fungsi yang harus selesai dengan proses uji materiil pada Mahkamah Konstitusi (MK) dengan tujuan kepastian hukum pengawasan Pilkada 2020. Adapun pasal yang perlu dilakukan uji materiil tersebut adalah Pasal 1 angka 17, Pasal 23 ayat (1) dan ayat (3), serta Pasal 24 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UU. Pasal – pasal tersebut akan mengancam dan mempengaruhi kedudukan Bawaslu sebagai penyelenggara pemilu dalam mengemban tugas dan amanah dalam mengawasi Pilkada Tahun 2020 khususnya tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota.

Secara faktual tentunya Bawaslu berpotensi tidak dapat menjalankan fungsi pengawasan pelaksanaan Pilkada karena desain kelembagaan yang dipersayaratkan UU Pilkada tersebut adalah Bawaslu Provinsi membentuk suata lembaga yang dinamakan panitia pengawas pemilihan (panwaslih) yang bersifat adhock dan berbeda secara kelembagaan dengan Bawaslu Kabupaten/Kota yang sudah berkedudukan permanen berdasarkan UU No. 7 Tahun 2017 tentang Pemilu.

Terkait Pilkada bukan rezim Pemilu maka diperlukan pula rasionalitas dalam perundangan agar ada harmonisasi antara dua jenis tugas yang tidak sama dalam paket UU yang juga berbeda. Maka diperlukan pula revisi terbatas di DPR RI terhadap UU Pilkada yang sudah mengalami kemunduran dan tidak sesuai dengan prinsip pemilihan umum yang berlaku secara universal. Berangkat dari doktrin perundangan dan tafsir konstitusionalitas bahwa yang memiliki hak mutlak untuk membuat, merubah dan mengganti Undang-Undang adalah kewenangan legislative (positive legislator) yaitu DPR. Sedangkan tujuan uji materiil atau disebut judicial review (JR) pada Mahkamah Konstitusi (MK) karena MK biasa disebut negative legislator karena dalam putusannya hanya dapat menambah norma baru atau mengurangi norma dalam suatu pasal pada UU yang bertentangan dengan UUD 45.

Karena menciptakan, membuat dan memberikan atribusi kewenangan baru tanpa perintah dan tidak diatur dalam UU, termaksud pendelegasian maupun pemberian mandat baru kepada Bawaslu Provinsi dan Kabupaten/Kota hanya akan menimbulkan persoalan konstitusionalitas dan berpotensi legal standing Bawaslu dipermasalahkan oleh banyak pihak khususnya Peserta Pilkada.

Apabila Bawaslu tidak membatasi dirinya dengan penafsiran secara rigid, tetapi melakukan penafsiran secara sangat bebas terhadap ketentuan yang mengatur lembaga dibawahnya dimana UU masih berlaku dan sah, maka sama artinya Bawaslu telah mengambil peran pembentuk UU dan akan menjadi sangat rawan terjadi penyalahgunaan kekuasaan. Dapat pula berakibat tidak terkendalinya pelaksanaan pengawasan Pilkada dan perdebatan yang serba multi-tafsir.

Posisi Hukum Pemantauan Pemilu Dalam Pilkada 2020

Adapun posisi hukum pemantauan Pemilu dalam pilkada pengaturannya dapat kita lihat pada matriks perbandingan berikut ini:

Matriks Perbandingan UU Pemilu dan UU Pilkada Kaitan Dengan Posisi Hukum Pemantauan Pemilu Dalam Pilkada 2020

Penutup

Demikian pembahasan penulis melihat posisi hukum pengawasan dan pemantauan pada Pilkada 2020 dari pendekatan hukum positif yang berlaku di negara Indonesia. Tulisan ini sebagai bahan diskusi dalam kegiatan Bawaslu Provinsi Sultra dalam rangka peningkatan mutu dan kapabilitas pengawas Pemilu dan Pemilihan.

(Disampaikan pada pertemuan Bawaslu Prov. Sultra, 4 Desember 2019 di Swiss-BelHotel Kendari)

Komentar FB

Tinggalkan pesanan

Alamat email anda tidak akan disiarkan.

Send this to a friend