Pemilu Lokal dan Masa Jabatan DPRD

Opini, Sultrademo.co – Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 135/PUU-XXII/2024 mengubah secara mendasar desain keserentakan pemilu Indonesia. Pemilu nasional untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden, DPR, dan DPD dipisahkan dari pemilu lokal untuk memilih DPRD serta kepala daerah. Pemilu lokal tersebut diselenggarakan dalam rentang waktu paling singkat dua tahun dan paling lama dua tahun enam bulan setelah pelantikan hasil Pemilu Nasional.

Secara konstitusional, perubahan itu tidak berhenti pada persoalan kapan pemungutan suara dilaksanakan. Pergeseran waktu pemilihan DPRD membawa konsekuensi terhadap sejumlah norma yang selama ini dibangun berdasarkan asumsi bahwa pemilu nasional dan pemilihan DPRD berlangsung dalam satu siklus. Salah satu persoalan yang paling mendesak adalah status hukum anggota DPRD hasil Pemilu 2024 ketika masa jabatannya memasuki batas lima tahun, sementara anggota DPRD berikutnya belum dipilih dan belum mengucapkan sumpah/janji.

Persoalan tersebut tidak dapat diselesaikan dengan mengatakan bahwa Putusan MK 135/2024 otomatis memperpanjang masa jabatan DPRD. Putusan itu tidak memberikan perpanjangan masa jabatan secara eksplisit. Sebaliknya, putusan tersebut mengubah desain pemilu sehingga diperlukan penataan lebih lanjut terhadap norma masa jabatan DPRD.

Mahkamah sendiri melalui Putusan Nomor 124/PUU-XXIII/2025 menyatakan bahwa norma pasca Putusan 135/2024 yang berkaitan dengan konsekuensi pemisahan pemilu belum ditindaklanjuti atau belum dinormakan oleh pembentuk undang-undang. Mahkamah juga secara eksplisit menyebut perlunya rekayasa konstitusional berkenaan dengan masa jabatan anggota DPRD sebagai konsekuensi pemisahan pemilu.

Karena itu, persoalan yang harus segera dijawab bukan semata-mata apakah masa jabatan DPRD dapat diperpanjang, melainkan bagaimana hukum menjamin kesinambungan lembaga perwakilan daerah dalam masa transisi menuju desain pemilu yang baru.

Lima Tahun dan DPRD Baru

Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 menentukan bahwa pemilihan umum dilaksanakan setiap lima tahun sekali. Ayat (2) menegaskan bahwa pemilu diselenggarakan untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden, serta DPRD. Konstitusi dengan demikian memberikan dasar mengenai periodisitas pemilu sekaligus menempatkan DPRD sebagai salah satu lembaga yang pengisiannya dilakukan melalui pemilu.

Namun, untuk menjaga ketepatan analisis hukum, masa jabatan anggota DPRD lima tahun tidak seharusnya langsung dinisbatkan kepada UUD 1945. Pengaturan eksplisit mengenai masa jabatan tersebut terdapat dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 155 ayat (4), misalnya, menentukan bahwa masa jabatan anggota DPRD kabupaten/kota adalah lima tahun dan berakhir pada saat anggota DPRD kabupaten/kota yang baru mengucapkan sumpah/janji. Ketentuan serupa berlaku bagi DPRD provinsi.

Rumusan tersebut sebenarnya mengandung dua unsur sekaligus. Pertama, masa jabatan lima tahun. Kedua, berakhirnya masa jabatan dikaitkan dengan pengucapan sumpah/janji anggota DPRD yang baru.

Dalam desain pemilu sebelumnya, kedua unsur tersebut berjalan relatif bersamaan. Anggota DPRD hasil suatu pemilu menjalankan masa jabatan lima tahun. Pada akhir siklus tersebut dilaksanakan pemilu berikutnya, anggota DPRD baru ditetapkan dan kemudian mengucapkan sumpah/janji. Karena itu, tidak muncul persoalan serius mengenai jeda antara berakhirnya masa jabatan anggota lama dan lahirnya anggota baru.

Putusan 135/2024 mengubah hubungan temporal tersebut. Mulai dari desain baru, pemilu nasional dilaksanakan terlebih dahulu. Setelah itu, dalam rentang dua sampai dua setengah tahun, baru dilaksanakan pemilu lokal yang memilih DPRD dan kepala daerah. Amar Putusan 135/2024 secara tegas memaknai norma Pemilu demikian.

Artinya, terdapat kemungkinan bahwa siklus lima tahun masa jabatan DPRD hasil Pemilu 2024 berakhir sebelum DPRD hasil pemilu berikutnya terbentuk. Di situlah problem hukumnya.

Bukan Perpanjangan, Melainkan Norma Transisi

Ada dua kekeliruan yang sama-sama harus dihindari. Kekeliruan pertama adalah menganggap Putusan 135/2024 dengan sendirinya memperpanjang masa jabatan DPRD sampai 2031. Kesimpulan seperti itu tidak memiliki dasar normatif yang cukup. Mahkamah mengatur desain waktu penyelenggaraan pemilu berikutnya, bukan menetapkan secara eksplisit bahwa anggota DPRD hasil Pemilu 2024 memperoleh tambahan masa jabatan tertentu.

Kekeliruan kedua adalah menganggap persoalan selesai dengan menyatakan bahwa seluruh anggota DPRD hasil Pemilu 2024 harus berhenti tepat setelah lima tahun, tanpa mempersoalkan belum terbentuknya DPRD baru. Pendekatan kedua juga menyisakan persoalan serius.

Apabila anggota DPRD lama berhenti sementara anggota DPRD baru belum terbentuk, siapa yang menjalankan fungsi representasi politik daerah? Siapa yang menjalankan fungsi pembentukan peraturan daerah, anggaran, dan pengawasan? Bagaimana status pimpinan DPRD? Bagaimana pengambilan keputusan kelembagaan? Bagaimana mekanisme pengisian apabila terdapat anggota yang meninggal dunia, mengundurkan diri, atau diberhentikan dalam masa transisi?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut menunjukkan bahwa persoalannya bukan sekadar “berapa lama masa jabatan anggota DPRD”, melainkan bagaimana kesinambungan konstitusional lembaga perwakilan daerah dijamin ketika desain elektoral berubah.

Putusan MK 124/2025 memperkuat kesimpulan tersebut. Dalam putusan itu, Mahkamah tidak masuk untuk menentukan sendiri bagaimana masa jabatan DPRD harus diselesaikan. Mahkamah menyatakan bahwa norma baru sebagai konsekuensi Putusan 135 belum ditindaklanjuti oleh pembentuk undang-undang. Dengan kata lain, ruang normatif untuk menyelesaikan persoalan transisi tersebut masih terbuka dan menjadi pekerjaan legislasi.

Karena itu, yang diperlukan sekarang bukan memperdebatkan perpanjangan, melainkan membentuk norma transisi yang sah, eksplisit, terbatas, dan dapat dipertanggungjawabkan secara konstitusional.

Pilihan Solutif

Solusi pertama, bentuk norma transisi secara eksplisit. Pembentuk undang-undang perlu memasukkan ketentuan transisi mengenai anggota DPRD hasil Pemilu 2024 ke dalam perubahan UU Pemilu dan/atau undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah serta kedudukan DPRD.

Norma tersebut setidaknya harus menjawab empat pertanyaan. Pertama, kapan status anggota DPRD hasil Pemilu 2024 berakhir? Kedua, apa status hukum anggota DPRD apabila masa lima tahun telah terlampaui tetapi anggota DPRD baru belum mengucapkan sumpah/janji?Ketiga, apa dasar kewenangan DPRD selama periode transisi tersebut? Keempat, kapan secara pasti masa transisi berakhir?

Kepastian mengenai empat hal tersebut penting karena perpanjangan tanpa batas akan bertentangan dengan prinsip periodisitas dan legitimasi pemilu, sementara penghentian tanpa pengganti berpotensi mengganggu kesinambungan pemerintahan daerah.

Karena itu, apabila dipilih model keberlanjutan sementara, sifatnya harus benar-benar transisional, bukan perubahan permanen terhadap masa jabatan.

Solusi kedua, pertahankan mandat lama, bukan menciptakan mandat baru. Jika pembentuk undang-undang menentukan bahwa anggota DPRD hasil Pemilu 2024 tetap menjalankan fungsi sampai anggota DPRD baru mengucapkan sumpah/janji, konstruksi hukumnya harus dirumuskan secara hati-hati.

Kelanjutan tersebut tidak boleh dipahami sebagai pemberian mandat elektoral baru. Anggota DPRD tersebut tetap memperoleh legitimasi politik dari Pemilu 2024. Norma transisi hanya memberikan dasar hukum bagi keberlanjutan pelaksanaan fungsi kelembagaan sampai terbentuknya DPRD hasil pemilu lokal.

Pembedaan ini penting. Perpanjangan yang tidak dibatasi dapat dipersepsikan sebagai pemberian masa jabatan baru tanpa pemilu. Sebaliknya, keberlanjutan yang dirumuskan sebagai norma transisi memiliki tujuan berbeda, yakni mencegah terputusnya fungsi lembaga negara/daerah karena perubahan desain pemilu.

Karena itu, jika model ini dipilih, undang-undang harus secara tegas menyatakan bahwa keberlanjutan tersebut: bersifat sementara; tidak menciptakan mandat elektoral baru; hanya berlaku sampai anggota DPRD hasil pemilu lokal mengucapkan sumpah/janji; tidak dapat diperpanjang kembali karena alasan administratif; dan berakhir secara otomatis setelah DPRD baru terbentuk.

Dengan konstruksi demikian, yang diperpanjang bukan legitimasi politiknya, melainkan keberlakuan status kelembagaan secara transisional berdasarkan undang-undang.

Solusi ketiga, batasi masa transisi dengan titik akhir yang pasti. Norma transisi tidak boleh menggunakan rumusan terbuka seperti “sampai waktu yang akan ditentukan kemudian”.

Desain Putusan 135/2024 sendiri telah memberikan rentang waktu penyelenggaraan pemilu lokal, yakni paling singkat dua tahun dan paling lama dua tahun enam bulan setelah pelantikan hasil pemilu nasional.

Karena itu, undang-undang harus menghubungkan secara jelas tiga momentum, yakni: berakhirnya siklus lima tahun DPRD lama, pelaksanaan pemilu lokal, dan pengucapan sumpah/janji DPRD baru.

Hubungan temporal tersebut harus dirumuskan sedemikian rupa sehingga tidak ada periode tanpa kepastian siapa yang menjalankan fungsi DPRD dan tidak pula ada periode transisi yang berlangsung tanpa batas. Prinsipnya sederhana, bahwa transisi harus memiliki awal, batas, dan akhir.

Solusi keempat, atur sekaligus persoalan PAW. Satu persoalan yang sering luput dalam perdebatan mengenai masa jabatan adalah penggantian antarwaktu. Apabila anggota DPRD hasil Pemilu 2024 tetap menjalankan fungsi selama masa transisi, maka mekanisme PAW tidak boleh dibiarkan menggunakan asumsi lama.

Undang-undang perlu menentukan apakah mekanisme PAW tetap berjalan sebagaimana biasa atau mengalami penyesuaian tertentu mendekati pemilu lokal. Hal ini penting untuk menjaga agar DPRD tetap memiliki komposisi yang sah sepanjang masa transisi.

Tidak boleh terjadi keadaan ketika seorang anggota telah berhenti karena alasan tertentu, tetapi mekanisme penggantinya tidak jelas karena pemilu lokal sudah berada di depan mata. Sebaliknya, tidak boleh pula terjadi pengisian kursi yang justru menimbulkan masa jabatan yang tidak proporsional atau ketidakjelasan mengenai kapan masa jabatan pengganti berakhir.

Karena itu, norma transisi masa jabatan harus dibaca bersama dengan norma pemberhentian, PAW, pimpinan DPRD, serta sumpah/janji anggota baru.

Solusi kelima, jangan membuat “DPRD Sementara”. Pilihan ini perlu dihindari membentuk semacam “DPRD sementara” dengan anggota yang ditunjuk untuk mengisi kekosongan.

DPRD adalah lembaga perwakilan yang anggota-anggotanya memperoleh mandat melalui pemilu. Karena itu, persoalan transisi sebaiknya tidak diselesaikan dengan menciptakan mekanisme pengangkatan yang mengubah karakter representatif DPRD.

Jika anggota DPRD lama masih memiliki dasar hukum untuk menjalankan fungsi transisional, lebih mudah mempertahankan kesinambungan melalui norma keberlanjutan yang terbatas daripada menciptakan model keanggotaan baru yang justru membuka persoalan legitimasi demokratis.

Prinsipnya adalah jangan menyelesaikan problem transisi dengan menciptakan problem legitimasi baru.

Solusi keenam, lakukan harmonisasi, bukan sekadar revisi UU Pemilu. Persoalan ini juga tidak cukup diselesaikan hanya dengan mengubah UU Pemilu. Putusan 135/2024 mengubah arsitektur waktu pemilihan DPRD, sementara norma masa jabatan DPRD berada antara lain dalam UU Pemerintahan Daerah.

Karena itu, perubahan desain pemilu harus diikuti dengan harmonisasi sekurang-kurangnya terhadap: UU Pemilu; UU Pemerintahan Daerah; UU yang mengatur susunan dan kedudukan DPRD apabila diperlukan; ketentuan mengenai PAW; ketentuan mengenai pimpinan DPRD;ketentuan mengenai sumpah/janji anggota DPRD; dan ketentuan teknis penyelenggaraan pemilu lokal.

Harmonisasi diperlukan agar tidak terjadi situasi ketika satu undang-undang menyatakan masa jabatan berakhir setelah lima tahun, sedangkan norma lain secara fungsional mengharuskan keberadaan DPRD sampai anggota baru terbentuk. Perubahan sistem pemilu harus diikuti perubahan sistem hukum yang menopangnya.

Solusi ketujuh, gunakan prinsip kontinuitas tanpa mengorbankan periodisitas. Di antara dua kepentingan, yakni periodisitas pemilu dan kontinuitas pemerintahan, hukum tidak boleh memilih salah satunya secara ekstrem.

Periodisitas lima tahunan merupakan bagian penting dari demokrasi konstitusional. Masa jabatan tidak boleh diperpanjang tanpa dasar hukum yang jelas. Namun, prinsip negara hukum juga menuntut agar perubahan desain kelembagaan tidak menghasilkan kekosongan kewenangan pemerintahan.

Karena itu, solusi yang paling rasional secara hukum adalah membangun jembatan transisi.Jembatan tersebut bukan mandat politik baru, bukan pemilu baru, dan bukan pula perpanjangan tanpa batas. Ia merupakan norma yang memastikan bahwa perubahan dari satu desain pemilu menuju desain baru berlangsung tanpa memutus kesinambungan lembaga perwakilan.

Dalam perspektif ini, terdapat lima prinsip yang harus menjadi dasar pembentukan norma transisi, yakni: legalitas, kontinuitas, keterbatasan waktu, legitimasi demokratis, dan kepastian hukum.

Legalitas berarti setiap keberlanjutan masa jabatan harus memiliki dasar undang-undang yang jelas. Kontinuitas berarti fungsi DPRD tidak boleh terputus hanya karena terjadi perubahan kalender pemilu. Keterbatasan waktu berarti keberlanjutan hanya berlaku sampai terbentuknya DPRD baru. Legitimasi demokratis berarti tidak boleh ada penciptaan mandat elektoral baru tanpa pemilu. Kepastian hukum berarti seluruh pihak mengetahui kapan status anggota lama berakhir dan kapan anggota baru mulai menjalankan mandatnya.

Jangan Menunggu 2029

Waktu untuk menyelesaikan persoalan ini bukan ketika Pemilu Lokal sudah memasuki tahapan. Jika norma baru baru dibentuk ketika persoalan masa jabatan telah berada di depan mata, ruang untuk melakukan harmonisasi, pengujian konstitusionalitas, penyusunan peraturan pelaksanaan, serta persiapan administrasi akan semakin sempit.

Putusan MK 124/2025 seharusnya menjadi peringatan bahwa persoalan tersebut memang telah dikenali dalam hukum konstitusi, tetapi belum memperoleh penyelesaian normatif dari pembentuk undang-undang. Mahkamah menyatakan bahwa norma pasca Putusan 135/2024belum dinormakan oleh pembentuk undang-undang.

Karena itu, agenda legislasi tidak cukup berhenti pada penyesuaian jadwal pemilu. Reformasi desain pemilu harus disertai reformasi hukum transisi.

Pembentuk undang-undang perlu segera menyusun satu paket norma yang menghubungkan masa jabatan DPRD hasil Pemilu 2024 dengan pembentukan DPRD hasil Pemilu Lokal. Norma itu harus menentukan status anggota lama, batas waktu keberlanjutan, kewenangan selama masa transisi, mekanisme PAW, kedudukan pimpinan DPRD, serta titik pasti berakhirnya masa transisi.

Persoalan ini pada akhirnya memperlihatkan satu prinsip penting dalam hukum tata negara, yakni setiap perubahan desain konstitusional harus diikuti oleh desain transisional yang memadai.

Putusan MK 135/2024 telah mengubah arsitektur pemilu Indonesia. Perubahan tersebut tidak boleh berhenti pada perubahan kalender pemungutan suara. Ia harus diikuti dengan penataan norma yang menjamin bahwa tidak ada ruang kosong antara berakhirnya mandat lama dan lahirnya mandat baru.

Karena itu, pertanyaan yang seharusnya diajukan bukan lagi, “Apakah masa jabatan DPRD akan diperpanjang?” Pertanyaan yang lebih tepat adalah: “Bagaimana hukum menjamin kesinambungan DPRD tanpa mengubah transisi menjadi mandat politik baru?”

Jawabannya harus diberikan oleh undang-undang, secara eksplisit, terbatas, terukur, dan sebelum persoalan tersebut benar-benar tiba pada waktunya. Sebab, perubahan desain pemilu tanpa desain transisi yang jelas bukan hanya persoalan kalender. Ia adalah persoalan kepastian hukum, kesinambungan pemerintahan daerah, dan kualitas negara hukum itu sendiri.