Batas Bawaslu dalam Pergantian Antarwaktu

Di balik perdebatan tersebut terdapat pertanyaan konstitusional mengenai hubungan antara hasil Pemilu, mandat pemilih, kewenangan partai politik, dan mekanisme pengisian jabatan perwakilan yang ditinggalkan sebelum berakhirnya masa jabatan.

Dalam perspektif hukum tata negara dan hukum administrasi negara, persoalan tersebut tidak tepat jika hanya diletakkan dalam dikotomi antara “Bawaslu berwenang” dan “Bawaslu tidak berwenang”. Perdebatan yang lebih relevan adalah apakah pemisahan antara rezim hukum Pemilu dan rezim hukum PAW dapat menyebabkan terputusnya hubungan normatif antara suara rakyat yang dihasilkan melalui Pemilu dan orang yang kemudian memperoleh kursi melalui mekanisme PAW.

Pertanyaan ini penting karena PAW bukanlah Pemilu baru. Tidak terdapat pemungutan suara baru untuk menentukan siapa yang akan menduduki kursi yang ditinggalkan. Calon pengganti memperoleh legitimasi bukan dari suara baru, melainkan dari konstruksi hasil Pemilu yang telah berlangsung sebelumnya.

Dengan demikian, sekalipun PAW secara normatif ditempatkan dalam rezim hukum yang berbeda dari tahapan Pemilu, proses tersebut tetap memiliki hubungan material dengan hasil Pemilu. Di sinilah letak kompleksitas hukumnya.

PAW Bukan Tahapan Pemilu?

Secara dogmatik, argumentasi bahwa PAW berada dalam rezim Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD atau UU MD3 memiliki dasar yang kuat. PAW merupakan mekanisme pengisian jabatan anggota lembaga perwakilan yang kosong sebelum berakhirnya masa jabatan. Ia bukan tahapan penyelenggaraan Pemilu sebagaimana pemungutan suara, penghitungan suara, penetapan hasil, atau penyelesaian sengketa hasil Pemilu.

Karena itu, menarik seluruh proses PAW ke dalam domain pengawasan Bawaslu hanya dengan alasan bahwa calon pengganti ditentukan berdasarkan hasil Pemilu berpotensi menimbulkan perluasan kewenangan kelembagaan.

Bawaslu dibentuk dengan mandat utama melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemilu dan Pilkada. Mandat tersebut tidak dengan sendirinya berubah menjadi kewenangan umum untuk mengawasi seluruh tindakan hukum yang menggunakan data hasil Pemilu sebagai salah satu dasar.

Namun, persoalannya tidak berhenti di sana. PAW memiliki karakter yang berbeda dari proses administratif biasa. Jabatan yang hendak diisi adalah jabatan politik yang legitimasi awalnya berasal dari Pemilu.

Lebih jauh, penentuan calon pengganti tidak dapat dilepaskan dari perolehan suara dalam Pemilu. Dengan demikian, terdapat suatu kesinambungan normatif antara hasil Pemilu dan proses PAW.

Dalam konteks tersebut, pemisahan antara rezim Pemilu dan rezim MD3 harus dipahami sebagai pemisahan kewenangan dan prosedur, bukan sebagai pemutusan hubungan antara PAW dan mandat elektoral. Dengan kata lain, PAW bukan tahapan Pemilu, tetapi PAW tetap memiliki dimensi elektoral.

Pembedaan ini penting. Jika PAW sepenuhnya diperlakukan sebagai urusan internal partai politik dan administrasi kelembagaan parlemen, terdapat risiko bahwa suara pemilih hanya dianggap menentukan siapa yang memperoleh kursi pada awal masa jabatan, tetapi kehilangan relevansi ketika kursi tersebut harus diisi melalui PAW. Padahal, dasar legitimasi calon pengganti tetap berasal dari hasil Pemilu.

Dilema Kewenangan Bawaslu

Argumen yang mendorong keterlibatan Bawaslu dalam PAW berangkat dari persoalan yang nyata. Dalam praktik, proses pengisian kursi yang kosong dapat menimbulkan persoalan mengenai siapa calon yang sebenarnya memiliki hak untuk menggantikan berdasarkan perolehan suara, apakah calon tersebut masih memenuhi syarat, bagaimana posisi partai politik dalam mengusulkan calon pengganti, dan apakah proses tersebut sesuai dengan data hasil Pemilu yang telah ditetapkan.

Dalam kondisi ideal, persoalan tersebut dapat diselesaikan melalui mekanisme yang telah tersedia. Partai politik mengusulkan calon, KPU melakukan proses administratif sesuai kewenangannya, dan lembaga yang berwenang menetapkan atau mengesahkan proses PAW menjalankan fungsi berdasarkan ketentuan UU MD3.

Namun, hukum tidak hanya dibentuk untuk kondisi ideal. Pertanyaan yang perlu dijawab adalah apa yang terjadi apabila terdapat perbedaan antara kepentingan partai politik dan calon yang memperoleh suara berikutnya. Apa yang terjadi apabila calon yang secara matematis memperoleh suara berikutnya justru tidak diusulkan oleh partai? Bagaimana memastikan bahwa keputusan yang diambil tetap memiliki keterhubungan dengan hasil Pemilu?

Di titik inilah kebutuhan terhadap mekanisme pengawasan menjadi relevan. Akan tetapi, memberikan Bawaslu kewenangan untuk mengawasi seluruh proses PAW juga bukan solusi yang sederhana.

Bawaslu akan berhadapan dengan persoalan yang bukan merupakan inti dari kewenangannya, yakni keputusan internal partai, keabsahan pemberhentian anggota partai, konflik kepengurusan, persyaratan internal partai, hingga sengketa antara calon dan partai politik.

Jika seluruh persoalan tersebut dimasukkan ke dalam kewenangan Bawaslu, maka batas antara pengawasan Pemilu dan pengawasan terhadap kehidupan internal partai politik menjadi kabur.

Dalam perspektif hukum administrasi negara, kondisi demikian dapat melahirkan persoalan ultra vires, yakni tindakan lembaga yang melampaui kompetensi yang diberikan oleh hukum.

Karena itu, perluasan kewenangan Bawaslu harus didasarkan pada atribusi kewenangan yang jelas dalam undang-undang, bukan semata-mata karena terdapat kebutuhan praktis.

Jangan Menjadikan Bawaslu sebagai “Polisi PAW”

Karena itu, menurut saya, gagasan untuk memberikan Bawaslu kewenangan mengawasi seluruh proses PAW perlu dihindari. Bawaslu tidak perlu menjadi “polisi PAW”. Bawaslu juga tidak perlu masuk ke dalam konflik internal partai politik, menentukan sah atau tidaknya keputusan pemberhentian anggota partai, atau mengambil alih kewenangan KPU dan lembaga lain dalam menetapkan calon pengganti.

Hal yang lebih penting adalah membangun titik pengawasan yang terbatas tetapi strategis, yaitu pada aspek PAW yang secara langsung berhubungan dengan hasil Pemilu. Dengan pendekatan tersebut, terdapat perbedaan antara pengawasan PAW dan pengawasan terhadap dimensi elektoral PAW. Yang pertama terlalu luas. Yang kedua lebih proporsional.

Bawaslu dapat, apabila pembentuk undang-undang memberikan dasar atribusi yang jelas, melakukan pengawasan terbatas terhadap kesesuaian calon pengganti dengan data hasil Pemilu yang telah ditetapkan secara sah.

Pengawasan tersebut bukan untuk menentukan siapa yang harus menjadi anggota DPR atau DPRD, melainkan memastikan bahwa proses administratif tidak menyimpang dari fakta elektoral yang telah mempunyai kedudukan hukum.

Dalam konstruksi ini, KPU tetap menjalankan kewenangan administratifnya. Partai politik tetap menjalankan fungsi politiknya. Lembaga yang berwenang dalam proses PAW tetap menjalankan kewenangannya. Bawaslu hanya memastikan bahwa aspek yang bersumber dari hasil Pemilu tidak mengalami distorsi.

Di sinilah perspektif hukum tata negara memberikan dimensi yang lebih dalam. Pemilu merupakan instrumen konstitusional untuk membentuk lembaga perwakilan. Suara pemilih bukan sekadar data statistik yang selesai setelah penghitungan suara. Suara tersebut merupakan sumber legitimasi politik bagi terbentuknya representasi di parlemen.

Karena itu, ketika seorang anggota DPR atau DPRD berhenti sebelum masa jabatannya berakhir, hukum memang harus menyediakan mekanisme untuk mengisi kekosongan tersebut. Tetapi mekanisme itu idealnya tetap menjaga hubungan antara kursi yang kosong dan mandat yang sebelumnya diberikan oleh pemilih.

PAW tidak boleh dipahami sebagai kesempatan untuk menciptakan mandat politik baru tanpa hubungan dengan hasil Pemilu. Di sisi lain, prinsip kedaulatan rakyat juga tidak berarti bahwa calon yang memperoleh suara berikutnya memiliki hak absolut untuk menduduki kursi dalam setiap keadaan.

Sistem perwakilan Indonesia dibangun melalui partai politik. Karena itu, terdapat pula kepentingan konstitusional untuk mempertahankan peran partai politik dalam proses PAW.

Di sinilah keseimbangan harus dibangun. Ada tiga kepentingan yang harus ditempatkan secara bersamaan, yakni: mandat pemilih, otonomi partai politik, dan kepastian hukum dalam pengisian jabatan publik. Tidak tepat apabila salah satunya ditempatkan secara mutlak.

Transparansi Saja Tidak Cukup

Salah satu gagasan yang patut dikembangkan adalah membangun sistem informasi PAW yang terintegrasi dan dapat diakses publik. Data mengenai anggota yang berhenti, daerah pemilihan, perolehan suara calon, calon pengganti, status pemenuhan syarat, usulan partai, serta tahapan administratif dapat dibuka secara sistematis.

Transparansi seperti itu penting karena memungkinkan publik dan calon yang berkepentingan melakukan kontrol. Namun, transparansi tidak identik dengan pengawasan.

Informasi yang tersedia secara terbuka tidak otomatis mencegah terjadinya tindakan administratif yang keliru. Karena itu, sistem digital harus ditempatkan sebagai instrumen pendukung, bukan pengganti kewenangan pengawasan.

Tentu yang dibutuhkan adalah kombinasi antara transparansi, verifikasi, keberatan, dan akuntabilitas. Sebelum penetapan calon pengganti, misalnya, dapat dikembangkan mekanisme pemberitahuan publik dan kesempatan mengajukan keberatan dalam jangka waktu tertentu. Keberatan tersebut kemudian diperiksa oleh lembaga yang memiliki kewenangan sesuai objek persoalannya.

Dengan demikian, tidak setiap keberatan harus masuk ke Bawaslu. Keberatan mengenai data elektoral dapat ditangani dalam mekanisme yang terkait dengan hasil Pemilu, sedangkan keberatan mengenai keputusan internal partai tetap ditempatkan dalam mekanisme hukum yang relevan.

Jalan Tengah

Dari perspektif ius constituendum, saya melihat kebutuhan untuk membangun suatu mekanisme yang dapat disebut sebagai electoral integrity safeguard dalam proses PAW. Konsep ini tidak menempatkan Bawaslu sebagai pengawas seluruh proses PAW. Ia juga tidak mengubah PAW menjadi tahapan Pemilu.

Konsep tersebut hanya memastikan bahwa ketika hasil Pemilu digunakan untuk menentukan calon pengganti, terdapat lembaga dan prosedur yang menjamin keakuratan serta integritas data elektoral tersebut. Dalam desain demikian, pembagian fungsi dapat dirumuskan secara sederhana.

Partai politik mengajukan calon pengganti sesuai dengan kerangka hukum yang berlaku. KPU melakukan verifikasi administratif berdasarkan kewenangannya. Bawaslu, apabila diberikan atribusi khusus oleh undang-undang, melakukan pengawasan terbatas terhadap kesesuaian aspek elektoral dengan hasil Pemilu.

Lembaga yang berwenang kemudian menetapkan calon pengganti. Apabila terjadi sengketa, penyelesaiannya dilakukan melalui forum hukum yang sesuai dengan objek sengketanya.

Model demikian lebih sejalan dengan prinsip checks and balances daripada memberikan kewenangan tunggal kepada salah satu lembaga. Dengan demikian, perdebatan antara posisi Pro dan Kontra sebenarnya memperlihatkan dua kepentingan hukum yang sama-sama legitimate.

Posisi yang menolak keterlibatan Bawaslu memiliki dasar kuat pada prinsip legalitas dan batas kewenangan. Tidak setiap persoalan yang berkaitan dengan hasil Pemilu otomatis menjadi kewenangan Bawaslu. Perluasan kewenangan lembaga negara harus memiliki dasar hukum yang jelas.

Sementara itu, posisi yang menghendaki keterlibatan Bawaslu memiliki dasar kuat pada kebutuhan menjaga integritas mandat elektoral. Pemisahan rezim hukum tidak boleh menghasilkan ruang kosong yang memungkinkan penyimpangan terhadap hubungan antara suara pemilih dan kursi perwakilan.

Karena itu, perdebatan tersebut tidak semestinya berakhir pada pertanyaan “Bawaslu masuk atau tidak masuk”. Pertanyaan yang lebih tepat adalah Bagian mana dari PAW yang merupakan persoalan internal partai, bagian mana yang merupakan persoalan administratif, dan bagian mana yang secara langsung menyangkut integritas hasil Pemilu? Jawaban atas pertanyaan tersebut akan menentukan desain kewenangan masing-masing institusi.

Refleksi Kritis

Secara jus constitutum, PAW anggota DPR dan DPRD memang merupakan mekanisme yang berada dalam rezim hukum kelembagaan perwakilan dan partai politik, sehingga tidak dapat begitu saja disamakan dengan tahapan Pemilu dan seluruh prosesnya ditempatkan di bawah pengawasan Bawaslu.

Namun, kesimpulan tersebut tidak berarti bahwa hasil Pemilu kehilangan relevansinya setelah Pemilu selesai. PAW tetap menggunakan konstruksi perolehan suara sebagai dasar menentukan calon pengganti. Dengan demikian, terdapat hubungan normatif yang tidak dapat diabaikan antara PAW dan mandat elektoral.

Di sinilah hukum tata negara harus bekerja bukan sekadar untuk membatasi kewenangan lembaga, tetapi juga untuk memastikan bahwa pembagian kewenangan tersebut menghasilkan perlindungan terhadap nilai konstitusional yang hendak dicapai.

Karena itu, menurut saya, solusi yang paling tepat bukan menjadikan Bawaslu sebagai pengawas seluruh proses PAW, tetapi membangun mekanisme pengawasan terbatas terhadap dimensi elektoral PAW. Bawaslu dapat diberikan atribusi khusus untuk mengawasi kesesuaian calon pengganti dengan hasil Pemilu yang telah ditetapkan, tanpa mengambil alih kewenangan partai politik, KPU, lembaga parlemen, maupun lembaga peradilan.

Dengan konstruksi tersebut, batas antara rezim Pemilu dan rezim MD3 tetap dipertahankan, tetapi keduanya tidak dibiarkan terputus secara normatif. Sebab, pada akhirnya, yang harus dijaga bukanlah dominasi Bawaslu, KPU, partai politik, atau lembaga parlemen. Di sini yang harus dijaga adalah kesinambungan hubungan antara suara rakyat, hasil Pemilu, dan representasi politik yang lahir dari mandat tersebut.

Dalam perspektif itu, PAW bukan sekadar persoalan siapa yang menggantikan siapa. PAW merupakan persoalan mengenai bagaimana negara memastikan bahwa ketika sebuah kursi perwakilan berpindah tangan, legitimasi yang menyertai kursi tersebut tetap bersumber dari mandat rakyat yang telah diberikan melalui Pemilu.

Itulah titik temu antara hukum Pemilu, hukum kelembagaan perwakilan, hukum administrasi negara, dan hukum tata negara.