Oleh: Dr. Bachtiar
(Pengajar Hukum Tata Negara FH UNPAM)
Pemilu yang jujur dan adil dimulai dari daftar pemilih yang valid. Dalam setiap penyelenggaraan pemilu di Indonesia, persoalan data pemilih seolah menjadi penyakit yang terus kambuh: data ganda, pemilih meninggal masih tercatat, NIK tidak valid, hingga pemilih memenuhi syarat namun tak masuk daftar. Untuk mengatasi masalah ini, pemutakhiran data pemilih secara berkelanjutan menjadi keniscayaan.
Sebagai respons atas kondisi tersebut, Bawaslu menerbitkan Surat Edaran Nomor 29 Tahun 2025 tentang Pengawasan Penyusunan Pemutakhiran Data Pemilih Berkelanjutan. Surat Edaran ini menegaskan peran Bawaslu dalam memastikan agar proses pemeliharaan data pemilih yang dilakukan oleh KPU dan jajarannya berjalan secara akurat, faktual, dan transparan.
Namun, menarik untuk dicermati lebih dalam isi dari Surat Edaran ini. Di dalamnya, tepatnya pada angka 5 poin 2 huruf d, dinyatakan bahwa: “Dalam hal saran perbaikan tidak dilaksanakan… Bawaslu mencatat dugaan pelanggaran sebagai temuan.” Pernyataan ini memunculkan pertanyaan penting: apakah Bawaslu memiliki kewenangan untuk memproses dugaan pelanggaran yang terjadi di luar tahapan pemilu?
Antara Fungsi Pengawasan dan Batasan Kewenangan
Secara normatif, Pasal 93 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu menyatakan bahwa Bawaslu melaksanakan tugas pengawasan pelaksanaan tahapan penyelenggaraan Pemilu. Ketentuan ini menunjukkan bahwa ruang lingkup pengawasan dan penanganan pelanggaran oleh Bawaslu – baik yang bersifat administratif, pidana, kode etik, maupun pelanggaran hukum lainnya – secara formil dibatasi pada rentang waktu tahapan yang secara resmi ditetapkan oleh KPU.
Konsekuensinya, dalam kerangka hukum positif, penanganan pelanggaran oleh Bawaslu secara hukum hanya dapat dilakukan bila peristiwa tersebut terjadi di dalam tahapan resmi Pemilu, sebagaimana termaktub dalam jadwal tahapan yang ditetapkan oleh KPU. Di luar itu, kewenangan penindakan atau penyelesaian pelanggaran menjadi problematik secara yuridis.
Namun, dinamika regulasi dan praktik elektoral mengalami perkembangan signifikan. Sejak diberlakukannya PKPU Nomor 6 Tahun 2021, muncul satu bentuk kegiatan elektoral yang dilakukan secara terus-menerus dan tidak terikat oleh batas waktu tahapan formal, yakni pemeliharaan dan pemutakhiran data pemilih secara berkelanjutan. Kegiatan ini, meskipun berada di luar tahapan Pemilu yang ditetapkan, memiliki dampak yang sangat besar terhadap validitas daftar pemilih dan pada akhirnya mempengaruhi kualitas demokrasi elektoral.
Dalam konteks inilah, logika pengawasan Bawaslu mengalami perluasan. Meskipun secara yuridis belum sepenuhnya mendapat legitimasi eksplisit dalam undang-undang, pengawasan terhadap kegiatan pemutakhiran data pemilih berkelanjutan telah menjadi bagian dari praktik kelembagaan yang diterima secara fungsional. Artinya, meskipun belum berada dalam tahapan formal Pemilu, proses ini diakui sebagai bagian dari siklus elektoral yang strategis dan krusial, sehingga tidak dapat dibiarkan tanpa pengawasan.
Dengan demikian, pengawasan terhadap kegiatan pra-tahapan – khususnya pemutakhiran data pemilih berkelanjutan – dapat dianggap sebagai bentuk pelaksanaan fungsi pengawasan yang proaktif dan preventif oleh Bawaslu, guna menjamin integritas proses Pemilu ke depan. Praktik ini juga menjadi jawaban atas kelemahan sistemik yang berulang, seperti data pemilih ganda, NIK tidak valid, atau pemilih tidak memenuhi syarat yang tetap tercantum dalam DPT.
Namun, tetap harus dicatat bahwa fungsi pengawasan di luar tahapan ini belum dapat secara otomatis dilanjutkan ke ranah penanganan pelanggaran hukum, seperti klarifikasi formil, pemanggilan, hingga penjatuhan sanksi administratif. Dalam konteks tersebut, Bawaslu hanya dapat mencatat, menyampaikan saran perbaikan, dan mendokumentasikan temuan sebagai langkah pengawasan awal sebagaimana dicantumkan dalam Surat Edaran Bawaslu Nomor 29 Tahun 2025.
Pengawasan Preventif, Bukan Adjudikatif
Salah satu ketentuan penting dalam Surat Edaran Bawaslu Nomor 29 Tahun 2025 tentang Pengawasan Penyusunan Pemutakhiran Data Pemilih Berkelanjutan terdapat pada angka 5 poin 2 huruf d, yang menyebutkan bahwa “Dalam hal saran perbaikan tidak dilaksanakan dalam jangka waktu yang ditentukan, maka Bawaslu mencatat dugaan pelanggaran sebagai temuan”.
Redaksi tersebut secara normatif mengindikasikan adanya mekanisme transisi dari fungsi pencegahan ke arah potensi penindakan, yaitu dari sekadar memberikan saran perbaikan menuju pencatatan dugaan pelanggaran sebagai “temuan” yang bisa dikembangkan lebih lanjut. Namun, perlu dicermati secara hati-hati bahwa pencatatan sebagai “temuan” dalam konteks ini tidak otomatis membuka ruang bagi Bawaslu untuk menindaklanjuti temuan tersebut sebagai pelanggaran pemilu secara formil, terutama jika konteksnya masih berada di luar tahapan resmi Pemilu yang ditetapkan oleh KPU.
Dalam sistem hukum pemilu yang berlaku, penanganan pelanggaran – baik pelanggaran administrasi, pidana, kode etik, maupun hukum lainnya – baru dapat dilakukan ketika aktivitas tersebut terjadi dalam kerangka tahapan pemilu. Ini sejalan dengan ketentuan Pasal 93 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017, yang secara eksplisit menyatakan bahwa pengawasan oleh Bawaslu dilakukan pada setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu.
Dengan demikian, selama aktivitas pemutakhiran data pemilih masih berada di luar tahapan resmi, maka meskipun ditemukan pelanggaran terhadap prinsip atau prosedur, belum tersedia dasar hukum positif untuk menindaklanjutinya dalam bentuk proses adjudikatif atau penindakan formal. Dalam hal ini, posisi Bawaslu terbatas pada fungsi pengawasan non-yustisial, yaitu mencatat, mengarsipkan, dan mendokumentasikan dugaan pelanggaran tersebut sebagai bagian dari mekanisme pengawasan berkelanjutan.
Dalam konteks pra-tahapan, langkah pencatatan bisa dipahami sebagai bentuk tindakan preventif-proporsional yang masih berada dalam koridor kewenangan pengawasan umum. Artinya, Bawaslu tidak sedang mengeksekusi proses hukum, tetapi mendokumentasikan potensi masalah dan menyampaikannya sebagai bentuk pengawasan publik terhadap jalannya demokrasi. Namun, ketika temuan tersebut disertai dengan langkah hukum lanjutan, seperti undangan, klarifikasi, dan penerbitan rekomendasi sanksi, di sinilah potensi konflik yurisdiksi muncul. Sebab, tidak ada dasar hukum eksplisit yang memberi wewenang Bawaslu untuk menangani pelanggaran pemilu di luar tahapan secara yuridis formal.
Langkah mencatat dugaan pelanggaran sebagai “temuan” dapat dipahami sebagai bentuk sistem peringatan dini (early warning system), yang berfungsi untuk menyiapkan landasan bagi pengawasan yang lebih aktif ketika tahapan pemilu secara resmi dimulai. Ini juga menjadi instrumen penting bagi Bawaslu untuk menandai potensi risiko, mencatat pola pelanggaran yang berulang, serta memperkuat daya ingat kelembagaan terhadap persoalan yang belum terselesaikan di masa pra-tahapan.
Dengan demikian, ketentuan dalam SE ini tidak bisa dimaknai sebagai pelimpahan kewenangan untuk memproses pelanggaran secara penuh di luar tahapan (adjudikasi), melainkan sebagai mekanisme pendukung fungsi pengawasan berbasis pencegahan (preventif). Bawaslu tetap berada dalam koridor hukum dengan mencatat, menyusun dokumen temuan, dan memberikan saran perbaikan, tetapi tidak dapat memproses dugaan pelanggaran itu secara adjudikatif hingga tahapan pemilu telah dimulai secara resmi oleh KPU.
Memperkuat Dasar Hukum Pengawasan Berkelanjutan
Penerbitan Surat Edaran Bawaslu Nomor 29 Tahun 2025 sejatinya merupakan langkah strategis dan progresif yang mencerminkan respons kelembagaan terhadap tuntutan pengawasan elektoral yang semakin kompleks. Melalui edaran ini, Bawaslu menunjukkan sikap adaptif terhadap dinamika demokrasi yang tidak lagi dapat dibatasi secara kaku oleh batasan tahapan formal. Dalam hal ini, Bawaslu tidak bersikap pasif, tetapi proaktif dalam membangun fondasi pengawasan yang berkelanjutan, terutama dalam aspek strategis seperti penyusunan dan pemutakhiran data pemilih.
Namun demikian, langkah progresif seperti ini menyimpan risiko apabila tidak ditopang oleh dasar hukum yang kuat. Tanpa adanya norma hukum primer yang eksplisit, inisiatif kelembagaan semacam ini bisa saja dipersoalkan secara legalitas maupun legitimasi. Inilah tantangan yang dihadapi Bawaslu: di satu sisi dituntut untuk menjalankan fungsi pencegahan sejak dini, tetapi di sisi lain dihadapkan pada keterbatasan yuridis yang hanya mengakui kewenangan dalam kerangka tahapan resmi pemilu.
Fenomena ini menegaskan adanya kebutuhan mendesak untuk memperkuat payung hukum bagi pengawasan berkelanjutan. Perubahan sosial, kemajuan teknologi informasi, dan perluasan partisipasi publik telah menggeser orientasi elektoral dari sekadar “hari pemungutan suara” ke sebuah proses panjang yang melibatkan pra-tahapan, tahapan, dan pasca-tahapan. Karena itu, pengawasan pun harus bertransformasi: dari yang bersifat statis menjadi dinamis; dari yang berbasis tahapan menjadi berbasis proses demokrasi secara menyeluruh.
Oleh karena itu, revisi Undang-Undang Pemilu yang saat ini menjadi wacana strategis perlu menyentuh aspek ini secara serius. DPR dan Pemerintah sebagai pembentuk undang-undang perlu mempertimbangkan penyisipan norma baru yang secara eksplisit memberikan kewenangan pengawasan substantif kepada Bawaslu di luar tahapan formal, khususnya terhadap unsur-unsur fundamental seperti data pemilih, proses rekrutmen penyelenggara pemilu, penyusunan regulasi teknis, serta distribusi logistik.
Jika tidak dilakukan, maka dilema yang dihadapi Bawaslu akan terus berulang: diamanatkan untuk mencegah kecurangan sedini mungkin, tetapi dibatasi untuk bertindak secara hukum sampai tahapan pemilu resmi dimulai. Dalam negara hukum yang demokratis, efektivitas pengawasan haruslah sejalan dengan legitimasi hukum yang melekat pada kewenangan tersebut. Penguatan ini penting bukan hanya demi kepastian hukum bagi Bawaslu, tetapi juga demi keadilan elektoral yang lebih substansial bagi seluruh warga negara.
Dengan kerangka hukum yang lebih memadai, Bawaslu akan memiliki posisi yang lebih kokoh untuk mengawal proses elektoral secara utuh, dari hulu hingga hilir. Pada akhirnya, demokrasi Indonesia tidak hanya akan diukur dari teknis penyelenggaraan pemilu, tetapi dari seberapa jauh negara mampu menjamin integritasnya sejak awal proses.
Catatan Reflektif
Validitas data pemilih merupakan fondasi utama dari kepercayaan publik terhadap proses pemilu. Jika fondasi ini goyah, maka legitimasi hasil pemilu pun terancam terganggu. Dalam konteks inilah, keberadaan dan peran Bawaslu menjadi sangat strategis—bukan sekadar sebagai pengawas prosedur formal, tetapi sebagai penjaga integritas demokrasi sejak titik awalnya. Pengawasan terhadap penyusunan data pemilih, khususnya dalam skema berkelanjutan, adalah langkah kunci dalam memastikan bahwa proses elektoral tidak dimulai dari data yang cacat.
Namun demikian, kepercayaan publik tidak hanya dibangun dari semangat pengawasan yang aktif, tetapi juga dari kepatuhan terhadap prinsip-prinsip hukum dan batas-batas kewenangan yang ditetapkan secara konstitusional. Dalam hal ini, Bawaslu harus berjalan di atas dua kaki: satu kaki menapaki semangat progresif dalam memperkuat pengawasan, dan kaki lainnya berpijak kokoh pada batas-batas legalitas agar tidak terjebak pada pelampauan wewenang atau bias yurisdiksi.
Pasal 93 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu menegaskan bahwa tugas pengawasan Bawaslu difokuskan pada tahapan penyelenggaraan pemilu. Artinya, secara formil, Bawaslu tidak memiliki dasar hukum untuk memproses dugaan pelanggaran secara adjudikatif apabila kejadian tersebut berlangsung di luar tahapan resmi.
Namun, hal ini tidak berarti Bawaslu tidak dapat berperan sama sekali dalam aktivitas pra-tahapan seperti pemutakhiran data pemilih berkelanjutan. Justru di sinilah ruang kelembagaan non-adjudikatif Bawaslu bekerja: dengan mencatat, mengarsipkan, dan memberikan saran perbaikan yang menjadi bagian dari fungsi preventif dan edukatifnya.
Surat Edaran Nomor 29 Tahun 2025 hendaknya dibaca sebagai upaya konkret Bawaslu untuk tetap hadir dalam pengawasan sejak awal. Edaran ini patut diapresiasi sebagai langkah taktis dan responsif dalam menjawab krisis validitas data pemilih yang nyaris selalu muncul di setiap pemilu. Namun demikian, langkah tersebut perlu ditopang oleh penguatan norma hukum di tingkat undang-undang agar tidak menimbulkan multitafsir terhadap batas kewenangan yang dimiliki Bawaslu.
Tanpa kepastian hukum yang memadai, langkah preventif seperti pencatatan temuan atau penerbitan saran perbaikan berisiko disalahpahami sebagai bentuk intervensi yang melampaui kewenangan. Padahal dalam negara hukum, efektivitas kelembagaan harus selalu berjalan beriringan dengan legitimasi yuridis.
Karena itu, pembaruan regulasi menjadi agenda mendesak. Revisi terhadap Undang-Undang Pemilu perlu memasukkan norma eksplisit yang memberikan ruang legal bagi Bawaslu untuk menjalankan pengawasan substantif di luar tahapan, terutama terhadap aspek strategis seperti data pemilih, rekrutmen penyelenggara, dan distribusi logistik. Tanpa perubahan tersebut, Bawaslu akan terus berada dalam dilema institusional: dituntut untuk bertindak cepat, namun dibatasi oleh ketiadaan legitimasi hukum yang memadai.
Pada akhirnya, menjaga validitas data pemilih bukan hanya soal teknis administratif, tetapi menyangkut inti dari legitimasi demokrasi elektoral itu sendiri. Bawaslu harus terus menjadi pelindung integritas pemilu, dengan tetap menjunjung tinggi batas-batas hukum yang menjadi fondasi negara demokratis. Di situlah Bawaslu akan menemukan kekuatan moral dan yuridisnya—sebagai pengawas yang progresif, namun tetap taat asas.
*) Follow Kami di GOOGLE NEWS Untuk Mendapatkan Berita Terkini Lainnya
Konten sponsor pada widget dibawah ini merupakan konten yang dibuat dan ditampilkan pihak ketiga, bukan redaksi Sultrademo. Tidak ada aktivitas jurnalistik dalam pembuatan konten ini.
