Mekanisme Penyusunan Peraturan Kepala Daerah

Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda), dikemukakan bahwa Penyelenggara pemerintahan daerah dalam melaksanakan tugas, wewenang, kewajiban, dan tanggungjawabnya serta atas kuasa peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat menetapkan kebijakan daerah yang dirumuskan antara lain dalam peraturan daerah, peraturan kepala daerah, dan ketentuan daerah lainnya.

Secara umum masyarakat sudah tidak asing mendengar penyebutan suatu produk hukum daerah yang salah satunya adalah peraturan kepala daerah baik itu peraturan gubernur dan/atau peraturan bupati/walikota, namun dipastikan sebagian masyarakat belum mengetahui bagaimana suatu peraturan tersebut dibuat sehingga menjadi sebuah peraturan kepala daerah. Maka dalam tulisan ini Penulis akan membahas secara teknis terkait mekanisme atau prosedur pembentukan suatu Peraturan Kepala Daerah (Perkada).

DASAR HUKUM PENYUSUNAN PERATURAN KEPALA DAERAH

1. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah;
2. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan;
3. Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 76 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;
4. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah;

PEMBAHASAN

Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan

Pengertian dari Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dapat dilihat pada Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan adalah pembuatan Peraturan perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.

Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.

Secara umum Produk hukum daerah adalah produk-produk hukum yang dihasilkan oleh daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota sebagaimana disebutkan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah. Ditinjau dari sifatnya, produk hukum daerah dapat dibagi menjadi dua. Pertama, produk hukum daerah yang bersifat Pengaturan. Kedua, produk hukum daerah yang bersifat Penetapan.

Produk hukum daerah yang bersifat pengaturan ada tiga macam: Peraturan Daerah, Peraturan Kepala Daerah dan Peraturan DPRD. Sedangkan Peraturan Kepala Daerah dapat berwujud Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati, atau Peraturan Walikota. Adapun produk hukum daerah yang bersifat Penetapan adalah Keputusan Kepala Daerah dan Keputusan DPRD, Keputusan Pimpinan DPRD, dan Keputusan Badan Kehormatan DPRD.

Peraturan Kepala Daerah yang selanjutnya disebut Perkada adalah Peraturan Gubernur dan/atau Peraturan Bupati/Walikota. Peraturan Gubernur dan/atau Peraturan Bupati/Walikota adalah Peraturan Perundang-undangan yang bersifat pengaturan yang ditetapkan oleh Kepala Daerah untuk menjalankan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dalam menyelenggarakan kewenangan pemerintah daerah.

Pada Pasal 65 ayat (2) huruf c Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, disebutkan dalam melaksanakan tugasnya, kepala daerah berwenang menetapkan Perkada dan Keputusan Kepala Daerah.

Kedudukan Hukum Peraturan Kepala Daerah

Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, disebutkan bahwa Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI) Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap MPR); c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (UU/Perppu); d. Peraturan Pemerintah (PP); e. Peraturan Presiden (Perpres); f. Peraturan Daerah (Perda) Provinsi; dan g. Peraturan Daerah (Perda) Kabupaten/Kota. (2) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Peraturan Kepala Daerah (Perkada) merupakan salah satu jenis Peraturan Perundang-Undangan lain sebagaimana diatur di dalam Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, yang berbunyi: Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.

Peraturan Perundang-undangan tersebut diatas, diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Peraturan Gubernur dan/atau Peraturan Bupati/Walikota digolongkan sebagai salah satu jenis Peraturan Kepala Daerah (Perkada) sebagaimana ketentuan Pasal 19 ayat (1), ayat (2), ayat (3) dan ayat (4) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, yang berbunyi (1) Perencanaan penyusunan perkada dan peraturan DPRD merupakan kewenangan dan disesuaikan dengan kebutuhan lembaga, komisi, atau instansi masing-masing. (2) Perencanaan penyusunan peraturan, disusun berdasarkan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau berdasarkan kewenangan. (3) Perencanaan penyusunan, ditetapkan dengan keputusan pimpinan lembaga, komisi, atau instansi masing-masing untuk jangka waktu 1 (satu) tahun. (4) Perencanaan penyusunan peraturan yang telah ditetapkan dengan keputusan pimpinan lembaga, komisi, atau instansi masing-masing dapat dilakukan penambahan atau pengurangan.

PENYUSUNAN RANCANGAN PERATURAN KEPALA DAERAH

Mekanisme Penyusunan Pergub dan/atau Perbup/Perwali

Sesuai ketentuan Pasal 42 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, disebutkan bahwa (1) Kepala Daerah menetapkan Perkada berdasarkan atas perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. (2) Pimpinan Perangkat Daerah pemrakarsa menyusun rancangan Perkada. (3) Rancangan Perkada setelah disusun, disampaikan kepada biro hukum provinsi atau nama lainnya dan bagian hukum kabupaten/kota atau nama lainnya untuk dilakukan pembahasan.

Perencanaan peraturan kepala daerah (Perkada) diusulkan oleh perangkat daerah melalui rencana pembentukan peraturan kepala daerah 1 (satu) Tahunan kepada Dirjen Otda Kementerian Dalam Negeri Cq. Direktur Produk Hukum Daerah Kementerian Dalam Negeri bagi provinsi dan Gubernur bagi Kabupaten/Kota, dalam rangka pelaksanaan Pasal 15, Pasal 17 dan Pasal 42 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.

Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, Pembahasan rancangan peraturan kepala daerah (Pergub, Perbup/Perwali) dilakukan oleh kepala daerah (gubernur, bupati/walikota) bersama dengan perangkat daerah pemrakarsa. Kepala Daerah membentuk Tim Pembahasan Rancangan Peraturan Kepala Daerah yang ditetapkan dengan Keputusan Kepala Daerah yang terdiri atas: a. Ketua: pimpinan perangkat daerah pemrakarsa atau pejabat yang ditunjuk oleh pimpinan perangkat daerah. Dalam hal ketua tim adalah pejabat lain yang ditunjuk, pimpinan perangkat daerah pemrakarsa tetap bertanggungjawab terhadap materi muatan rancangan peraturan kepala daerah; b. Sekretaris: kepala biro hukum dan/atau nama lainnya atau kepala bagian hukum kabupaten/kota dan/atau nama lainnya; dan c. Anggota: sesuai dengan kebutuhan. Tim pembahasan ditetapkan dengan keputusan kepala daerah (gubernur, bupati/walikota). Ketua tim melaporkan perkembangan rancangan peraturan kepala daerah kepada sekretaris daerah.

Tim pembahasan/Pimpinan perangkat daerah pemrakarsa kemudian menyusun draf/naskah awal rancangan peraturan kepala daerah dan disampaikan kepada Biro Hukum Setda Provinsi dan/atau Bagian Hukum Kabupaten/Kota dalam bentuk soft copy dan hard copy dalam rangka harmonisasi dan sinkronisasi serta pemantapan konsepsi rancangan peraturan kepala daerah dengan melibatkan perangkat daerah pemrakarsa dan perangkat daerah terkait.

Draf rancangan peraturan kepala daerah (Pergub, Perbup/Perwali) yang sudah dilakukan pembahasan selanjutnya dikirim atau di upload melalui aplikasi E-Perda Kemendagri untuk rancangan peraturan gubernur (Ranpergub) dan draf rancangan peraturan bupati/walikota (Ranperbup/Ranperwali) dikirim ke Biro Hukum melalui bagian Peraturan Perundang-Undangan Kabupaten/Kota untuk dilakukan fasilitasi. Fasilitasi adalah pembinaan secara tertulis produk hukum daerah berbentuk peraturan terhadap materi muatan dan teknik penyusunan rancangan sebelum ditetapkan.

Fasilitasi yang dilakukan oleh Menteri melalui Direktur Jenderal Otonomi Daerah bagi provinsi dan Gubernur bagi kabupaten/kota dilakukan paling lama 15 (lima belas) hari setelah diterima surat permohonan Fasilitasi. Surat permohonan Fasilitasi dilengkapi dokumen rancangan Perkada dalam bentuk hardcopy dan softcopy (dengan format pdf).

Hasil Fasilitasi rancangan Peraturan gubernur dalam bentuk surat Direktur Jenderal Otonomi Daerah atas nama Menteri, dan hasil fasilitasi rancangan Peraturan bupati/walikota dari Biro Hukum Provinsi setelah dilakukan koordinasi bersama Biro Hukum dan/atau Bagian Hukum Kabupaten/Kota. Koordinasi bersama Biro Hukum dan/atau Bagian Hukum Kabupaten/Kota dilakukan sebelum Direktur Jenderal Otonomi Daerah dan/atau Gubernur menandatangani surat Fasilitasi.

Dalam hal Direktur Jenderal Otonomi Daerah berhalangan sementara atau berhalangan tetap, hasil Fasilitasi ditandatangani oleh Pelaksana Tugas atau Pelaksana Harian. Hasil Fasilitasi dalam bentuk surat Sekretaris Daerah atas nama Gubernur tentang Fasilitasi rancangan peraturan bupati/walikota. Dalam hal sekretaris daerah provinsi berhalangan sementara atau berhalangan tetap, hasil fasilitasi ditandatangani oleh Penjabat sekretaris daerah.

Selanjutnya hasil fasilitasi rancangan Peraturan gubernur (Pergub) dari Kemendagri dan hasil fasilitasi rancangan Perbup/Perwali dari Biro Hukum Provinsi, kemudian disesuaikan untuk selanjutnya di finalisasi menjadi sebuah Pergub dan/atau Perbup/Perwali.

Selanjutnya Tim yang terdiri dari perangkat daerah pemrakarsa melalui Pimpinan Perangkat Daerah Provinsi dan/atau Kabupaten/Kota, Kepala Biro Hukum Provinsi dan/atau Kepala Bagian Hukum Kabupaten/Kota, Asisten yang mengkoordinir perangkat daerah pemrakarsa, dan/atau Asisten Pemerintahan, dan Sekretaris Daerah Provinsi dan/atau Kabupaten/Kota memberikan paraf koordinasi pada tiap halaman rancangan peraturan kepala daerah yang telah selesai dibahas dan/atau difasilitasi.

Kemudian Ketua tim mengajukan rancangan peraturan kepala daerah yang telah mendapat paraf koordinasi kepada kepala daerah (gubernur, bupati/walikota) melalui sekretaris daerah untuk ditandatangani sebagaimana diatur dalam Pasal 110 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.

Dalam hal kepala daerah berhalangan sementara atau berhalangan tetap, penandatanganan rancangan Perkada dilakukan oleh Pelaksana Tugas, Pelaksana Harian, Penjabat Sementara atau Penjabat kepala daerah. Pelaksana Tugas, Pelaksana Harian, Penjabat Sementara atau Penjabat Kepala Daerah dalam melakukan penandatanganan rancangan Perkada, harus mendapatkan persetujuan tertulis dari Menteri.

Sekretaris daerah dapat melakukan perubahan dan/atau penyempurnaan terhadap rancangan peraturan gubernur, peraturan bupati/walikota yang telah diparaf koordinasi. Perubahan dan/atau penyempurnaan rancangan dikembalikan kepada pimpinan perangkat daerah pemrakarsa. Hasil penyempurnaan rancangan disampaikan pimpinan perangkat daerah pemrakarsa kepada sekretaris daerah setelah dilakukan paraf koordinasi setiap halaman oleh tim. Sekretaris daerah memberikan paraf koordinasi pada tiap halaman rancangan peraturan kepala daerah yang telah disempurnakan. Sekretaris daerah menyampaikan rancangan kepada gubernur dan/atau bupati/walikota untuk ditetapkan.

Pembinaan dilakukan dalam bentuk Fasilitasi terhadap rancangan Perkada yang disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Direktur Jenderal Otonomi Daerah bagi provinsi dan Gubernur bagi kabupaten/kota. Fasilitasi bersifat wajib, dan fasilitasi terhadap rancangan Perkada tidak diberlakukan terhadap rancangan Perkada yang dilakukan Evaluasi.

Apabila peraturan kepala daerah (Pergub, Perbup/Perwali) telah ditandatangani dan/atau ditetapkan oleh Gubernur dan/atau Bupati/Walikota, maka selanjutnya adalah Pengundangan Pergub, Perbup/Perwali dalam berita daerah oleh Sekda. Dalam hal sekretaris daerah berhalangan sementara atau berhalangan tetap, Pengundangan Perkada dilakukan oleh Pelaksana Tugas, Penjabat Sementara atau Pelaksana Harian sekretaris daerah. Pengundangan Perkada adalah penempatan produk hukum daerah dalam berita daerah.

Tahapan berikutnya setelah Perkada (Pergub, Perbup/Perwali) diundangkan adalah Penomoran Pergub di Biro Hukum Provinsi, dan Penomoran Perbup/Perwali di Bagian Hukum Kabupaten/Kota. Penomoran Produk Hukum Daerah yang berupa pengaturan menggunakan nomor bulat.

Perkada (Pergub, Perbup/Perwali) mulai berlaku dan mempunyai kekuatan mengikat pada tanggal diundangkan kecuali ditentukan lain di dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Peraturan gubernur yang telah diundangkan disampaikan kepada Menteri dan Peraturan bupati/peraturan walikota yang telah diundangkan disampaikan kepada Gubernur. Perkada yang telah ditetapkan dan diundangkan kemudian dimuat dalam Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum (JDIH).

Peraturan gubernur dan/atau Peraturan bupati/Peraturan walikota (Perkada) yang telah ditandatangani diberi penomoran dan selanjutnya dilakukan Autentifikasi. Autentifikasi dilakukan oleh: a. kepala biro hukum provinsi atau nama lainnya atau kepala bagian hukum kabupaten/kota atau nama lainnya untuk Perkada. Autentifikasi adalah salinan produk hukum daerah sesuai dengan aslinya.

Penandatanganan Perkada dibuat dalam rangkap tiga. Pendokumentasian naskah asli perkada kemudian dilakukan oleh: a. sekretaris daerah; b. perangkat daerah yang membidangi hukum provinsi atau bagian hukum kabupaten/kota berupa minute, dan c. perangkat daerah pemrakarsa.